Lo que en la Constitución Nacional fue concebido como una herramienta de excepción para situaciones de «necesidad y urgencia», se ha transformado en una práctica recurrente en la gestión de gobierno en Argentina. Entre 2011 y 2024, se dictó un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) por cada tres leyes sancionadas por el Congreso Nacional.
Este alarmante desequilibrio ha sido puesto de manifiesto por un exhaustivo informe publicado en vísperas de una sesión clave en la Cámara de Diputados, donde se buscará debatir un proyecto, con media sanción del Senado, destinado a limitar el uso de esta prerrogativa presidencial mediante la modificación de su régimen legal.
El documento, titulado «De la excepción a la regla. Un análisis de los decretos de necesidad y urgencia dictados desde 2011 hasta la actualidad», fue elaborado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y cuenta con la autoría de Patricio Méndez Montenegro. El relevamiento detalla la emisión de 344 DNUs durante las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (en su segundo mandato), Mauricio Macri, Alberto Fernández y el primer año de gestión de Javier Milei.
Desequilibrio institucional: el impacto de los DNU en la división de poderes
El informe de ACIJ advierte sobre el profundo desequilibrio en el sistema de contrapesos que la reforma constitucional de 1994 intentó fortalecer. Pese a que el objetivo fue atenuar el presidencialismo, las sucesivas administraciones terminaron por sobredimensionar las atribuciones del Poder Ejecutivo por sobre las del Poder Legislativo. Esta tendencia conlleva a una preocupante pérdida del componente deliberativo y participativo en las decisiones estatales, dado que los DNUs se dictan unilateralmente, sin un proceso de intercambio con las diversas fuerzas políticas y actores sociales.
La investigación concluye que el abuso de esta herramienta sigue siendo una de las grandes deudas pendientes para la construcción de una práctica constitucional virtuosa en el país. Recuerda que, ya a principios de los años noventa, las extraordinarias facultades del Poder Ejecutivo eran señaladas como responsables institucionales de la atrofia del sistema de frenos y contrapesos y de las recurrentes crisis democráticas argentinas.
Cuatro gestiones, 344 decretos: Un patrón de «gobierno por decreto»
El análisis pormenorizado del informe de ACIJ revela que, a pesar de sus distintas orientaciones políticas, los gobiernos entre 2011 y 2024 compartieron un patrón de «gobernar por decreto», totalizando 344 DNUs. Las cuatro presidencias estudiadas recurrieron a este instrumento para medidas recurrentes como ampliaciones presupuestarias y reformas a la Ley de Ministerios. No obstante, difieren en la cantidad total de decretos y en los alcances específicos de los mismos, influenciados por la impronta de cada gestión y el contexto político y social.
La gestión de Cristina Fernández de Kirchner: enfoque en programas y estatizaciones
El segundo mandato de la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) registra el menor número de DNUs entre los analizados, con 47 en total. Estas normativas se enfocaron principalmente en la creación y expansión de programas sociales emblemáticos, como el Progresar y el Procrear, así como en importantes procesos de estatización, destacándose los casos de YPF, Belgrano Cargas y Ciccone. Adicionalmente, durante esta etapa, se implementaron cinco fondos fiduciarios por vía de decreto, un mecanismo que el informe critica por su opacidad y por sustraer al Congreso el control sobre la asignación de recursos públicos, lo que potencia la discrecionalidad del Ejecutivo y debilita los controles parlamentarios.
El gobierno de Mauricio Macri: Aumento de DNU y decisiones trascendentales
Durante la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), la cantidad de DNUs se elevó a 70. El informe subraya que, si bien hubo un esfuerzo mayor en la justificación de su uso, estas acciones superaron los estándares establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Entre los decretos de «gran trascendencia legal» emitidos, se destacan el número 257, que aplazó la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, y el número 62, que creó el Régimen de Extinción de Dominio, diseñado para avanzar sobre bienes provenientes del narcotráfico y la corrupción. Otros DNUs fueron enmarcados por el informe en el ámbito de «medidas impopulares», como la suspensión de beneficios previsionales para escuelas privadas (DNU 258/2017) o la creación de un fondo fiduciario para financiar la Cobertura Universal de Salud (DNU 908/2016).
Alberto Fernández y la pandemia: el pico de DNU en un contexto de emergencia
La presidencia de Alberto Fernández (2019-2023) lidera el ranking de DNUs emitidos, con 177 en solo cuatro años, la cifra más alta de todo el período estudiado. Este notable incremento se explica en gran medida por la excepcionalidad de la pandemia de Covid-19. El DNU 260/2020, que estableció la emergencia sanitaria, marcó el inicio de una serie de medidas de alcance nacional que definieron la cuarentena, el aislamiento y el posterior distanciamiento social. Como sus predecesores, Alberto Fernández también utilizó decretos para la reorganización de ministerios y regulaciones menores. Además, el informe señala una continuidad con el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en la creación de programas sociales y diversos fondos fiduciarios para la implementación de programas con gasto público destinados a las provincias.
El Mega DNU de Javier Milei: Alcance inédito y un rechazo histórico
En su primer año de gestión (entre 2023 y 2024), el presidente Javier Milei firmó 50 DNUs. Uno de ellos, el denominado Mega DNU 70, tuvo y sigue teniendo una repercusión institucional sin precedentes. Este decreto significó una «reforma legislativa masiva y sistémica del ordenamiento jurídico argentino», al derogar y modificar más de 300 normas en materia económica, laboral y social. El informe destaca que fue una «novedad en la práctica institucional argentina por la magnitud y la cantidad de regímenes afectados», dado que hasta ese momento los DNUs solían tener un alcance determinado, regulando un solo asunto por texto, con pocas excepciones puntuales. Durante el breve período libertario, el análisis también repara en una serie de decretos relacionados con la intervención, reorganización y financiación del sistema de inteligencia. En particular, un DNU sobre financiación fue «rechazado por ambas Cámaras del Congreso, por primera vez en la historia», un hito institucional de gran relevancia.
El rol del Congreso Nacional en el control de los DNU: Un contrapeso debilitado
El informe de ACIJ también profundiza en las dinámicas del control posterior de los DNUs por parte del Poder Legislativo, analizando el accionar tanto de la Comisión Bicameral Permanente como del plenario de ambas Cámaras. Respecto al rol de la Comisión, el estudio subraya su limitada intervención, dictaminando en muy pocos casos. El documento lamenta que este órgano «no funciona como un ámbito de discusión y deliberación rigurosa sobre las condiciones de validez de los DNU», y observa que no existe un estudio pormenorizado de los méritos de cada decreto, lo que dificulta un tratamiento informado y detallado.
En cuanto a la respuesta del Congreso en su conjunto, las estadísticas revelan una notoria inacción: del total de 344 decretos, 233 (el 67,7%) no fueron ni rechazados ni aprobados. Otros 104 fueron aprobados por una sola Cámara (30,2%), mientras que solo 2 obtuvieron la aprobación de ambas (0,6%). Cuatro DNUs lograron el rechazo del Senado (1,2%), y únicamente 1 fue rechazado por ambas Cámaras, lo que implicó que dejara de producir efectos (0,3%). Salvo aquellos que fueron posteriormente derogados por otra norma, el resto se mantuvo plenamente vigente. El informe concluye que el pleno de las Cámaras solo en una oportunidad del período analizado rechazó un decreto, incumpliendo «sistemáticamente» la obligación de intervenir tras el dictamen de la Comisión Bicameral o ante su ausencia, lo que en la práctica se traduce en una aprobación tácita frente al silencio legislativo.
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